[摘 要]我国的房屋拆迁制度及其他私有财产征收征用制度没有对公共利益作出具体的的界定,使得各种商业性项目搭乘公共利益的便车大肆进行房屋拆迁,严重损害了被拆迁者的利益,滋生了行政腐败。鉴于此,本文对房屋拆迁的性质与前提以及公共利益的内涵进行了探讨,在此基础上提出了我国城市房屋拆迁中的公共利益标准应主要以如下四个方面为基点:申请拆迁的主观目的具有公共性,客观上具有效益性;拆迁所欲实现的利益与公民生存和发展所必需的社会价值相关;拆迁必须以充分、及时、有效的补偿为前提;拆迁必须遵守正当的法律程序。
[关键词]私有财产 房屋拆迁 公共利益
无论是在农村还是在城市,房屋都是人们安身立命之所,尤其对于中国的老百姓而言,房子可以说是他们的一生奋斗的目标。房屋不仅是他们最重要的私人财产,而且是他们人身权和其他财产权的重要载体。当一个人失去了工作失去了所有生活来源的时候,起码他还有一个可以休息和躲避风雨的地方,房屋对于中国老百姓的重要性由此可见一斑。房屋作为老百姓最重要的财产,近年来却屡屡受到外来力量的非法侵犯。这种力量不仅来自一些被商业利益冲昏了头脑的房地产开发商,而且在房屋强制拆迁的过程中更重要的是来自于我们的政府。行政强制力量何以去干预公民的合法私有财产权?理由只有一个——基于公共利益的需要。所以,公共利益可以说是房屋拆迁的最好理由。然而在现实中,公共利益已经变成一个人言人殊却又充斥着政府文件与媒体的口号。公共利益与商业利益、政府利益甚至是政府官员的私人利益同台共舞,老百姓要想看清楚它们无异于“雾里看花”,这已经成为引发目前拆迁矛盾的一大问题。正如有人所言:“开发商与行政权力结合,以公共利益为名暗渡商业利益早已不是新闻,一些地方政府及其主要官员不顾广大拆迁户的实际生活境遇大搞‘形象工程’、‘政绩工程’也已司空见惯,而一大批政府官员随着一个个拆迁工程的结束而锒铛入狱的现象更是充斥着我们的视线,可是这一切无不是躲在‘公共利益’这个美丽得让人无法抵制的口号下进行的。”[①]可见实践中对公共利益的歪曲已经到了何种程度,有感于此,笔者认为非常有必要对房屋拆迁的过程中的公共利益进行界定,为被拆迁人维权、也为法院在司法审查的过程中提供一个参考标准。
一、房屋拆迁的性质及前提
房屋拆迁是指拆迁人(建设单位)因某一建设项目的需要经政府有关主管部门审批同意后对被拆迁人(房屋所有人)的房屋予以拆除并给予补偿和安置的制度。在行政法上,行政主体强制取得相对人不动产并对该不动产予以处置的行为称之为行政征收,由于土地和房屋是公民最重要的不动产,所以对土地和房屋的征收构成了行政征收的重点。在西方,实行土地私有制,房屋是土地的附属物,所以对土地的征收就相应包括了附着于该土地之上的房屋的征收,所以这些国家都没有必要在土地征收之外再建立一个房屋征收制度。但在我国,实行土地公有制,城市的土地属于国家所有,当国家因建设需要从相对人手中收回某一块土地时,我国法律将国家这一行为称之为“收回国有土地的使用权”,而城市郊区和农村的土地属于集体所有,当国家为了公共利益的需要而将集体所有土地改变为国家所有土地时,我国法律上称之为“土地征收”。但附着于土地的房屋基本上都是私有的,因此,当国家需要收回国有土地使用权或对集体所有的土地实行征收时就遇到了如何处理附着于该土地之上的房屋的问题。为了解决这一问题,我国建立起了独立于土地收回和土地征收制度的房屋拆迁制度。“因此,所谓的房屋拆迁实际上是国家针对相对人房屋的一种强制征收行为。”[②]
既然房屋拆迁的本质是对公民房屋(私有财产)的强制征收,那么行政主体必须符合什么条件才能对公民的私有财产实施强制征收呢?由于私有财产权受宪法保护已经成为近代宪法以来的一条基本原则,所以各国都对私有财产征收的条件作了严格的限制。在西方实行土地私有制的国家和地区,其土地征收制度和我们的房屋拆迁制度在性质上是一样的。法国在《人权宣言》的17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非由于合法认定的公共需要的明显的要求,并且在事先公平补偿的前提下,任何人的财产不能被剥夺。”[③]《德国基本法》第14条第3款规定:“财产之征收,必须为公共福利始得为之。”[④]《日本国宪法》29条规定:“财产权的内容,应符合公共福祉,以法律规定之。”[⑤]我国香港地区的《收回官地条例》和台湾地区的《土地法》皆明确规定,政府征地只限于公益项目之需,且是否属于公益性征地的标准为:非以营利为目的。[⑥]由此可见,在近现代法治国家,对公民私有财产权进行限制的理由只能有一个——公共利益的需要。所以,国家基于公共的需要而强制征收公民私有财产的行为通常被称之为“公用征收”[⑦]或“公益征收”[⑧]。“缺乏公共利益的征用是违反宪法的,即使给付补偿,也不能被治愈为符合宪法。”[⑨]故而公益目的不仅是征收征用合法存在的唯一理由,而且是其成立的必要前提,对于私有财产权的保护来说,公益控制是一种极为有效的事前保障。
私有财产征收征用制度发达的国家和地区,不但在其宪法中宣言私有财产神圣不可侵犯,明示对私有财产的限制只能基于公共利益的需要。各国还通过各个部门法作出了操作性较强的规定,用以弥补由于基本法规定的笼统性而导致的不易操作性。如19世纪的法国以公私财产的划分来界定公益需要,凡能产生公产(指供公众和公务使用的一切财产)增值的法律效果均视为公益的需要,反之则违反了公益的目的。并在1977年颁布了公用征收法典,在卫生健康、社会行动、城市规划、经济、文体等方面的立法中对公共需要的范围分别作了特殊规定;[⑩]德国并无统一的征用法,而是由各邦自行制订,其中巴伐利亚邦1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》第一条规定:“财产之征收,系为达成公共福祉为目的之计划”并规定了8项可予以征用的具有公共利益目的的事业;[11]日本《土地收用法》第三条列举了35项共49种可予以行政征用的具有公共利益性的事业,其《关于取得公共用地的特别措施法》、《都市计划法》、《住宅地区改良法》等也对公共利益作出了具体规定;[12]我国台湾地区《土地法》第208、209条都分别规定了国家为兴办公共事业和为实施国家经济政策可以征用土地,第208条还列举了国防设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业和其他事业共9项可予行政征用的公共事业,第14、29、34、92条具体规定了为实施国家经济政策可予行政征用的公共利益的范围,此外,《戒严法》第11条、《总动员法》第5条也对可予公共征用的公共利益作出了规定。[13]
尽管各国在对公民私产进行征收征用的制度中,无一例外地都规定了其先行前提是公共利益的潜在需要,即对私产进行征收征用时,其主观目的是为了满足社会公共福利的增长。但公共利益这一概念,本身是一种多元的价值判断,因主体所处的利益立场不同,对其内涵和外延有不同的认识和界定,也因此容易引起公用征收或征用双方在价值维度上的隔阂,从而诱发实践层面上的冲突。虽然各国在法律中以不同形式对公共利益予以界定,但学界仍存在着对公共利益的论争。
二、公共利益的含义
公共利益(The Public Interest)一词,导源于西方古代社会,古希腊时期存在一种“整体国家观”,“与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益,公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值,是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看作是最高的社团,其目的是实现‘最高的善’,这种最高的善在现实社会的物化形式即公共利益。”[14]到19世纪末20世纪初,西方发达社会进入资本主义垄断时期,古典自由主义受到了现实挑战,其所坚持的“财产绝对原则”已不适应社会的发展,无法应对出现的经济危机等关乎公共利益的问题,由此,团体主义思潮兴起,“逐渐产生了财产权社会化思想,这种社会化思想认为,财产权人行使权利时,不应只为自身利益着想,还应当顾及社会公共利益,促进社会整体的进步。”[15]
无论是政治哲学理论,还是宪法学、行政法学理论,都承认公共利益是限制公民基本权利的法定事由,是国家对公民个体土地等财产征用的合法性来源,“认为公民财产的行使不得违背公共利益,同时还负有增进公共利益的义务。”[16]但对于何为“公共利益”,不少学者虽然进行了深入的探讨,其含义仍不明晰,也没有哪个国家的法律有明确的规定。美国著名的行政伦理学家库珀就曾言:“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义,是不可能的。”[17]这是由公共利益的“利益内容”的不确定性和“受益对象”的不确定性所决定的。所谓“利益内容”的不确定性主要是指由于受利益主体和当时社会客观事实的左右,对利益的形成和利益的价值认定无法固定成型。而所谓“受益对象”的不确定性则是指享有公共利益者的范围很难确定,因为“公共”一词实在无法给出一个完整而又清晰的定义。例如德国学者曾经提出以“地域基础”作为界定“人群”的标准,从而认为公共利益是一个“相关空间内关于人数的大多数人”的利益。也即一定地域内的大多数人的利益足以形成公共利益。但是这实际上是把“公共”局限于一定的地域范围内,这种理解虽然有一定道理,但却无法解释超越一定区域的人们的共同利益,因而还不能有效解释“公共”的概念。[18]与不确定性紧密相联系的是公共利益的流动性。例如无论在“警察国家”时代还是在“自由主义法治国家”时代,还是在“福利国家”时代无不将实现公共利益作为国家的重要任务,但是在不同的时代,公共利益的内容肯定是不同的。公共利益“不确定性”和“流动性”的重要特征,确实使其在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”。[19]但是这不应该成为阻碍人们界定公共利益的理由。
黄学贤教授认为,尽管公共利益由于其抽象性、动态性以及非特定性而使得其内涵人言人殊,但仍然应该也可以对公共利益的基本要素作出概括,“第一,公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性,受益对象的广泛性。第二,公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三,公共利益必须具有现实性。所谓现实性是指公共利益是可见的,或者经过努力在一定时期内是可以实现的,而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四,公共利益必须通过正当程序来实现。” [20]如果说上述第一至第三个特征侧重于公共利益的内容方面,那么第四个特征则是公共利益不可缺少的形式特征,而这一点常常为人们所忽视。
尽管对公共利益的含义作出准确的界定十分困难,但我们也应该沿着以前的理论路径,梳理和辨析“公共利益”的内涵,只有在其含义明朗的前提下,公民个体的财产权利才能得到切实有效的保护,从而使现代宪政精神“贴着地面行走”。
公共利益是一种将诸多公民个体的私益抽象出来的利益形式,体现出社会多数公民个体最基本的同质的偏好需求。我们从公共利益一词的历史演变,能够清晰认识其所蕴含之义。近代以前,“公共利益”(The Public Interest)一词并不常用,而主要是用“共同的善”(The common Good),所谓“共同的善”,是指某个社群所共同必需的福祉,是一种基于生存和发展所必不可少的价值。在“公共利益”成为主流话语时,其仍传承了“共同的善”的蕴意。因此,“公共利益”的核心要义在于“公共利益总是与一个社群存在和发展所必需的社会价值相关,这包括两个方面,一方面是该社群存在所必需的社会价值,如安全、秩序、领土;另一方面是该社群发展所必需的社会价值,如科学技术、产权安排。”[21]
关于公共利益还有一个比较重要的理论问题,在此问题上,历史上就有截然不同的观点。西赛罗所谓的“公益优先于私益(salus publica suprema lexesto)”就表明:公益与私益是相对立的。[22]这一点在公益征收中体现地淋漓尽致——为了公共利益可以征收私人的财产。公共利益与私人利益真的就是截然对立的吗?近现代学者作出了不同的回答。曼德维尔认为,公益与私益之间往往有着一种神秘的关系,并非绝对对立的,他在《蜜蜂的寓言》中就指出:“人性之中的普遍动机——自爱,可以获得这样一种取向,它追求个人利益的努力,也会促进公众的利益。”[23]德国学者哈特穆特.毛雷尔也认为:个人利益与公共利益有时相互一致,有时相互冲突。[24]在财产所有权的问题上,孟德斯鸠认为,如果“个人私益应该向公共的利益让步,那就是荒谬悖理之论”“因为公共的利益永远是:每一个人永恒不变地保有民法所给予的财产。”[25]美国早期制宪者认为,建立共和国就是要确立财产权的最高地位,维护私有财产权是社会契约的首要目标,[26]这时候社会的最高利益便是实现个人的财产利益,法律的首要目标恐怕就是维护财产权。凯尔森指出:“私法规范无疑也体现了保护国家利益,……人们总不能否认维护私人利益也是合乎公共利益的。如果不然的话,私法的适用也就不至于托付给国家机关。”[27]所以,在近代法治国家,国家的公共利益与私人利益有统一的一面已经成了不争的事实。
现在的问题是当公共利益与私人利益发生了冲突的时候,我们要如何作出选择。有人认为公共利益当然地高于私人利益,为了公共利益应该牺牲私人利益。前述西赛罗就是这种观点的代表。目前理论界的主流观点以及国内外的做法是,当公共利益与私人利益发生冲突时,“只要一种公共利益被确证,就应当优于个人利益”。[28]笔者认为,公共利益总是优于私人利益在法理上很难找到其天然的正当性与合法性,公共利益与私人利益在本质上都是利益,二者并没有质上的优劣之别,只有量的大小之差。在行政强制征收征用过程中,私产作为公民最基本的私人利益,政府在决定为了公共利益是否要牺牲公民私产时,首先应当权衡两者的大小,然后才能作出选择,而不是自然而然地将公共利益置于私人利益之上。所以征收征用的正当性不但应该基于公共利益的目的,而且还应该仅存在于其所要求实现的公共利益大于其可能损坏的私人利益时。只有这样,在实现公益的同时,才能保证私益不受公权力的随心所欲的侵犯。对于如何衡量公益与私益的量的大小,这将是一个复杂地问题,远非本文所能够解决。
三、我国房屋拆迁中公共利益标准的建构
我国在2004年3月14日十届全国人大二次会议通过宪法修正案之前,宪法上只有土地征用的规定,而没有关于征收公民私有财产的规定,而在其他的立法中仅有个别立法规定征收必须基于公共利益的需要,但就面广量大的房屋拆迁而言,立法上关于房屋拆迁条件的规定是很不明确的,1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第二条将房屋拆迁的目的规定为“为了城市建设的需要”,2001年国务院对该条例进行了修正,修正后的《条例》第一条规定了房屋拆迁的目的是为了“保证建设项目顺利进行”,这样的规定所涵盖的范围非常的广泛,几乎囊括了为一切建设项目所需要的房屋拆迁,也就是说,不管是基于商业利益的需要还是公共利益的需要,只要该建设项目取得了合法的批准手续,建设单位就可以堂而皇之地申请房屋拆迁许可,而实践中也正是这样操作的。直到2004年3月14日十届全国人大二次会议通过宪法修正案(第22条)才首次将土地征收与公民私有财产的征收分别加以规定并明确国家对公民的私有财产实行征收必须是“基于公共利益的需要”,如果将房屋拆迁界定为国家对公民私有财产的征收,这就意味着国家只有为了公共利益的需要才可以实施房屋拆迁。宪法的新规定明确了房屋拆迁的前提,可以说是问题已经解决了一半,但问题的另一半——相关法律、法规的配套规定——还没有跟上,这也使得公共利益这个人言人殊的概念在现实中总是被有意无意地扭曲与滥用。
拆迁中的公共利益含义的准确界定,对于保护被拆迁人的财产权利,有着至关重要的意义。我国与国外不同,没有对公共利益含义作出具体限定,在实践中,几乎一切拆迁项目都搭乘公共利益的便车,各种经营活动也都是以公共利益的名义进行。为了给房屋拆迁管理部门提供一个可操作的公共利益标准,保证房屋拆迁中公共利益的实现与私人利益的保护,相关配套法律法规必须对我国房屋拆迁中的公共利益的标准进行具体建构。结合上面对房屋拆迁性质与公共利益的分析,笔者认为,在对其构建时,应主要以如下几个方面为基点。
1.拆迁的主观目的的公共性与客观结果的效益性
申请拆迁的单位和个人以及行使拆迁决定权的行政主体,在主观上,主要目的应具有公共性,即其主要目的是为了公共福利的增长。这里有两种情况:一是申请主体的目的单纯是为了公共利益,例如为建设公共学校而进行房屋拆迁,其目的只有一个即为了发展教育,提高全民素质,每个公民都能从中得到利益;二是申请主体有不同层次的多个目的,但主要目的具有公共性,此时也符合公共利益原则。拆迁客观结果的效益性是指拆迁行为的后继结果确实能给公众带来直接或间接的利益。在实践中,有些房屋拆迁行为在开始时,有公共性的目的,是为了公共利益的需要,但在实施相关工程的过程中,性质发生了变化,结果只是使得一些个体获得收益。例如某国家行政机关为新建办公楼而实施拆迁,但建成之后,该机关并没有用作办公场所,而是作为本机关创收的营利性设施(即作为“私产”)使用,对此我们可以借鉴法国的做法,认定其违背了公共利益的原则。出现此情形时,应按土地和房屋的市场价格重新计算,将差余金额向被拆迁人补足。[29]
2.房屋拆迁所欲实现的利益与公民生存和发展所必需的社会价值相关
人若要生存和发展,需要一定的客观环境和物质作基础,房屋拆迁只有是为了实现这些基本条件,才认为其符合公共利益的需要。在现实中,有诸多单位和个人在申请房屋拆迁时,打着公共利益的旗号谋求私益,其获得征用土地后的建设行为尽管在客观上有可能给多数公众带来一些利益,但这些利益并非目前公众生存和发展所必需,也不符合公共利益的目的。眼下不少地方政府及官员为了本地方甚至本人政绩的需要而大搞“面子工程”、“形象工程”“政绩工程”,一座座气势磅礴的政府大楼拔地而起,一个个高尔夫球场相继出现,与之形成鲜明对比的是,当地人民的生活水平却仍然在温饱线上挣扎。我们不得不问:这些东西公众需要吗?这符合“最广大的人民群众的根本利益吗”?公共利益不同于政府利益,也不同于官员个人利益,判断是否为公众所必须也不应以政府或官员的意向为标准,而应以民众的价值取向为标准,而且民众的价值取向还必须是基于大多数人的价值取向,在我国现阶段,少数人的价值取向不能认为是公众的需要。虽然上述的拆迁的结果最终可能也在一定程度上促进了经济发展,但这是以极大地损害一部分人的基本权利为代价的。“历史经验表明,通过否认个人利益的基础性去维护所谓公共利益的优先性,往往是少数权力阶层谋求个人利益的借口和掩饰其滥用权力的挡箭牌。”[30]国务院办公厅2004年6月6日下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》强调,“凡是拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区,除保证能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目,以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目之外,一律停止拆迁。”也从制度上回应了这一点。
3.充分、及时、有效的补偿
在一个民主的社会中,“政府对公共利益服从的首要理念应当是公民的权利神圣不可侵犯。”[31]无视公民的基本权利、无视公民的基本需求的任何公共利益都是不存在的。所以在我国对于房屋拆迁必须给予补偿已经没有了争议。然而,关于补偿的原则不但现有立法中不统一,学术界也没有完全达成一致。我国目前关于公用征收征用补偿标准的立法主要有“给予相应补偿”[32]、“给予适当的补偿”[33]及“给予合理补偿”[34]。“相应”、“适当”、“合理”的补偿标准都是不完全补偿,再结合我国法律规定的补偿数额,可以认为,我国现行法律采用的是“适当补偿原则”,属于各种补偿原则中标准较低的一种。笔者认为,由于进行房屋拆迁的前提是要实现的公共利益必须大于牺牲的私人利益,而且实现公共利益的牺牲应当由社会公平地分担,国家就没有理由不给被拆迁户以足额的补偿。虽然国情对于行政补偿制度的发展有一定的影响,但房屋是严重影响人民生产生活的重要生产资料,由于征收价格大大低于市场价格,严重的就会使相对人陷入无家可归的境地,而且在差价的趋使下,必然会“鼓励”许多非公共利益者通过拆迁去谋求商业利益,也鼓励了这些人的“寻租活动”。
引发行政补偿争议的原因除补偿标准较低之外,还有一个重要原因,那就是补偿范围较小。目前我国城市房屋拆迁补偿基本上只限于财产损失补偿,而且财产损失中还只限于直接损失的补偿。根据国务院《条例》和各地城市房屋拆迁实施办法,房屋拆迁的补偿范围基本限于被拆除的房屋及其附属物。事实上,广大拆迁户在拆迁过程中失去的远不止这些,他们的生活、工作受到的损害很可能比房屋本身的价值还要大。更为重要的是,补偿中没有包括国有土地使用权的出让费用,而公民在购房时,国有土地使用费是包括在购房款里的。
让一部分人为了公共利益作出超额的财产牺牲是不符合公平原则的,相反,由于拆迁户在生活、工作、学习等各个方面都作出了牺牲,社会非但没有理由不给予其足额的补偿,甚至应该给予其超额的补偿。建议相关法律中应明确房屋在拆迁中的保护原则,在补偿问题上加强相关内容的立法,提高补偿标准与范围,充分、及时、有效地给相对人以补偿。我国是一个公的色彩及其浓重的国家,缺乏保护公民基本权利的传统,这个国情也决定了在公共利益与公民基本权利的关系上,除了坚持公共利益是限制公民基本权利之理由外,“对基本权利的保障,是国家公共利益所必须,保障人民基本权利皆可认为合乎公益之需求”的理论尤其需要充分张扬。
4.房屋拆迁过程中程序的合法性
法国学者N·卢曼认为:“所谓程序,就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。法为了从人们脑海中浮现的具体行为的映象中解脱出来,为了具有更抽象的概念性质,需要实现内在于概念性质之中的选择作用。正是这一缘故导致了程序这样一种特有的行为秩序的发展。”[35]“公共利益这一概念在实体方面具有相对性”[36],是一个相对主观的东西,在传统行政法中完全是一个属于自由裁量的范畴,很难通过几个客观的标准去界定它,所以公共利益的实现就尤其需要强调遵守正当的法律程序。在利益逐渐多元化的今天,通过正当程序来调和各种难以量化的利益已经成了世界上通行的做法,这是使主观利益客观化的一个行之有效的途径。“尽管正当程序的概念也如同法治、公共利益等概念一样,具有动态性、阶段性等特征。但公开、公正、回避、听证、说明理由等核心理念非但不会改变,相反只会越来越完善。”[37]尤其是在我们这么一个有着重实体、轻程序的传统的国家,对程序的强调就显得尤为重要。
为了方便司法审查,王克稳教授认为:“房屋拆迁大致可划分为三个阶段:一是房屋拆迁的决定阶段,二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决阶段,三是房屋拆迁的实施阶段。”国务院的《条例》与建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》)仅仅对后两个阶段进行了粗略的规定,但对于起决定作用的第一个阶段二者都没有涉及,使得在认定公共利益时房屋拆迁最大的牺牲者——被拆迁人——处于一种孤立无援、任人宰割的地位。而且这两个规范性文件一个是国务院的行政法规,另一个仅仅是建设部的部门规章,对于涉及公民基本财产权利的事项由此等位阶的规范性文件规定显然是不妥当的。笔者认为:首先,在立法上,应提高立法位阶,由人大制定专门的公用征收征用法,对公用征收征用的程序作出基本的规定。专门针对拆迁问题,再由国务院的行政法规作出详细的、操作性强、便于司法审查的具体程序规定。目前《条例》中的“有关部门”等都必须明确,防止在实践中出现的为了加大拆迁力度,由政府出面组织公安、检察、法院、城建、城管、规划、国土、房管组成拆迁机构,实施拆迁。其次,具体制度设计方面。在拆迁第一阶段,也就是在拆迁决定作出前,应当借鉴美国的做法,确立包括被拆迁人或者其代表参加的正式的听证会制度,[38]并明确规定听证笔录是拆迁决定的唯一合法依据;在后两个阶段,除了要将《条例》与《规程》中的程序制度进一步细化外,还应该明确权力主体。明确权力主体就是明确责任主体,防止刚刚提到的在现实中一大批部门参与强制拆迁而又无人对违法拆迁的损害后果负责的情况。再次,司法部门不但应加强自律,主动拒绝参与政府组织的“拆迁部门”,而且应加大对违法强制拆迁的司法审查力度。在目前对公共利益很难有一个客观标准的情况下,尤其要注重对拆迁程序的审查,对那些对结果有重大影响的程序违法,要毫不犹豫地判令其无效。对于因违法拆迁给被拆迁人造成损害的,应当判决由一个明确的主体承担赔偿责任。只有这样,违法拆迁之风才能得以刹住,公民的基本财产权利才能得以保障,公共利益才能得以真正实现。
结语
本文是典型的大题小作,仅仅是作者研究拆迁中的公共利益的一个纲要,其中的许多问题都还有待于进一步探讨,比如,如何衡量公益与私益的大小,补偿的具体标准到底应当如何确定,各个阶段的程序到底应如何设计,这些问题都远非一篇文章所能够解决。笔者只能不揣冒昧,借用屈原的一句话来结束本文,“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索。”
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[33] 如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》法释〔1999〕15号。
[34] 如《治理开发农村“四荒”资源管理办法》、《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》和《建制镇规划建设管理办法》。
[35] 转引自季卫东·法律程序的意义——对中国法治建设的另一种思考[J].中国社会科学,1993,(1):83
[36] 杨寅·公共利益的程序主义考量[J].法学,2004,(10):9
[37] 黄学贤·公共利益界定的基本要素及应用[J].法学,2004,(10):10