[内容摘要]行政赔偿中的追偿权对被追偿者来说是一种重大过错行政责任,与民法中的追偿制度有本质的不同。追偿权的行使必须具备四个要素:从外部行政法律关系的角度看,必须是行政主体的具体行政行为侵犯了相对人的合法权益,并造成损害,而行政侵权的实际主体是行政公务人员;行政公务人员违法行为与损害结果有直接因果关系;赔偿义务机关已代表国家向受害人支付了赔偿费用或履行了赔偿义务;行政公务人员主观上有故意或重大过失。赔偿义务机关在行使追偿权时应符合正当法律程序,追偿争议应纳入司法救济的范围。
[关键词]行政赔偿 追偿权 行政责任 构成要素 正当追偿程序
中图分类号:D922.11 文献标识码:A
The Construction of The Administrative Right of Claim System
Zou xiao-shun
(Suzhou university Jiangsu Suzhou 215006)
[Abstract]: The right of claim in administrative law is an important part of the National Compensation Law. In this thesis, we explore some undecided fundamental issue of the right of claim in administrative law. In our opinions : The essence of the right of claim in administrative law is the serious fault liability of administrative law. It’s different from the right of claim in civil law. The execution of it must meet four conditions .The execution of the right must follow the due legal process and the issue should be brought into the jurisdictional examination.
[Key words] right of claim administrative law liability conditions due process
已颁布并实施9年的《国家赔偿法》的修改已列入十届全国人大五年立法规划,目前处于修改前的紧张调研过程,中国法学会行政法学研究会2004年年会的主题之一就是《国家赔偿法》的修改。《国家赔偿法》的修改已成为人们关注的焦点。行政追偿权是《国家赔偿法》中的一个重要内容,它涉及到国家、赔偿义务机关、行政相对人和行政公务员四者之间的权益平衡问题。由于国家赔偿法及相关法律法规仅对追偿权作了原则性的规定,大部分内容还属于立法空白,理论界也没有对追偿权问题给予足够重视,至今许多理论问题都未达成一致,以至于在实践中缺乏可操作的具体标准,不易执行,使追偿制度形同虚设。本文对行政追偿权的性质、构成要素、追偿程序及其争议的解决途径进行了探讨,目的就是要使我国行政追偿理论系统化,并为实务界提供切实可行的参考标准,以期在修改后的《国家赔偿法》中予以明确。
一、政追偿权的概念与性质
行政赔偿中的追偿权,又称求偿权,是指国家(具体表现为行政赔偿义务机关)向行政赔偿请求人支付赔偿费用或履行赔偿义务后,依法责令有故意或重大过失的公务人员或受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用的权力。同时,追偿权又是一种法定权力,是行政赔偿制度的一项重要内容。我国《行政诉讼法》第68条及《国家赔偿法》第14条明确规定了追偿权,成为追偿权的法律依据。国外大多数国家在国家赔偿法中都规定了追偿权,与国家赔偿相辅相成,一方面保障受害人的合法权益,同时防止执法人员滥用职权。
由于各国法律传统和法律制度的千差万别,国外关于行政追偿权性质的理论也可以说是异彩纷呈。关于我国行政追偿权的性质,国内理论界主要有以下几种观点:一是代位责任说,这一观点来源于国家赔偿中的个人责任论,即政府行为应推定为完全合法(国家豁免),侵权行为出自个人,应认定为个人责任,由公务员个人自己承担赔偿责任。在此基础上,国家行政机关向受害人给予赔偿实质上是“代替”侵害者个人进行赔偿。依据民法中的求偿权原理,国家自然要向侵害人进行追偿,就是说公务人员的侵权行为应由公务员个人承担赔偿责任。与此相似的理论还有我国台湾地区的“不当得利反还请求权说”和“债务不履行赔偿请求权说”;[1]二是独立责任说,认为行政追偿制度在法律上不具备民事责任的性质,也不是行政处分,而是一种独立的制度,追偿责任是一种独立的责任;[2(153)]三是“行政责任说”,认为行政追偿制度在本质上是追究公务人员的行政责任,而不是损失反还的民事请求权。[3]“代位责任说”把行政追偿权说成具有民事性质,认为公务人员在公务行为中的侵权损害由公务人员个人承担责任,这是不妥的。若此观点成立也就无设立国家赔偿之必要了,受害人只需依据民法直接向公务人员或受委托组织进行索赔即可。同时,如果国家“代替”个人进行赔偿的话,依据有损害就有赔偿的民法原理,国家就应当向所有导致国家赔偿的行政公务人员和受委托组织进行全额追偿,但根据《国家赔偿法》的规定和自《国家赔偿法》颁布9年来的实践,国家仅对其中一小部分人,即具有故意或重大过失的公务人员和受委托的组织进行追偿,即便追偿,也是以部分追偿为主,全部追偿为辅。“独立责任说”认为追偿是一种独立制度,但其性质界定却不明确。追偿权是发生在行政主体与行政公务人员之间的一种关系,表明了行政主体对其公务人员的一种态度,所以追偿责任也很难成为一种独立责任。“代位责任说”与“独立责任说”虽有其合理的地方,但均未揭示行政追偿责任的本质。相比之下,“行政责任说”则反映了行政追偿的本质:国家追偿的重心不在“损失”上,而是国家出于另外一种更为重要、更为远大的全局性考虑,为有利于国家机关和国家机关工作人员依法行使职权而必须行使的一种国家监督权,是监督权中追究权的一部分,不是民事权利而是公权力。此说抓住了行政追偿权的本质,但不免笼统,没有体现行政追偿责任与其他行政责任相比之下的特点。最近学术界有人在“行政责任说”的基础上提出了“行政连带责任说”,认为赔偿义务机关只能向与其有连带责任关系的公务人员或受委托的组织、个人进行追偿。[4]此说既坚持了追偿责任是一种行政责任,又将追偿权与其他行政权力区分开来,突出了追偿权的特殊性,有一定道理。但行政赔偿中的“追偿权”本身就是一个从民法学中借鉴过来的概念,这已使得人们很容易将其与民法中的“追偿权”性质相混淆,在解释其性质过程中,又引进了一个民法学中的概念——“连带责任”,这似乎使本已存在争议的追偿权的性质更加扑朔迷离。而且,如果认为追偿责任是一种连带责任,那么受害人就既可以向国家要求行政赔偿,也可以直接要求行政公务人员进行赔偿,也就是说受害人在要求赔偿时有选择权,这是不符合我国《国家赔偿法》规定的。
从国家赔偿法的精神看,追偿制度更接近于对公务人员的一种惩戒,但又与行政处分不完全相同,它采取的是金钱给付的形式,而且只对有故意或重大过失的公务人员才行使这种权力,所以笔者认为行政追偿权对于被追偿者来说其本质是一种重大过错行政责任。重大过错行政责任是指行政法律关系的主体,由于故意或重大过失违反了行政法上的义务或不当行使法定权力,法律迫使行为主体所处的受制裁、强制和给他人以补救的必为状态。[1]行政追偿中,被追偿者在行政行为时有故意或重大过失,没有忠实履行其法定义务或没有正当行使法定权力,没有达到行政职务法律关系及行政行为法对其基本的要求,给行政相对人和国家造成了损失,根据错责相一致的原则,国家赔偿法赋予赔偿义务机关追偿权,使违法行使权力的行政公务人员遭受一定经济损失——补偿国家赔偿费用,以此对其违法行政行为进行纠正和惩戒。行政诉讼法颁布之前,行政责任在我国主要有两种实现方式:一种是针对行政公务人员的行政处分,另一种就是针对行政相对人的行政处罚;行政诉讼法颁布之后,行政公务人员的行政责任实现方式又多了一个追偿。行政追偿和行政处分并列作为违法行政公务人员行政责任的两方式,是符合行政诉讼法和国家赔偿法立法意图的。《国家赔偿法》14条在第一款规定的赔偿义务机关的追偿权后,紧接着在第二款规定:“对有故意或重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予行政处分。”可见二者关系之密切。
行政赔偿中的追偿权,作为权力和制度的同一体,虽然借鉴了民法上的追偿权理论,二者在形式上也极为相似,但在性质上已经有明显的区别。
首先,民法中的追偿权是指具有连带关系的某一债务人,向他们的共同债权人履行全部债务后,再依法向其他连带债务人追偿超出其应当承担的份额的权利。作为民事权利,追偿权人既可以依法行使,也可以放弃。但行政追偿权不同,它是一种行政权力,它是基于行政主体与行政公务人员之间的行政职务关系而产生的一种行政职权,对于行政机关而言,既是权力又是义务,而不能随意放弃,否则意味着行政主体的失职;其次,民法中的追偿权产生于平等民事主体之间,双方的民事地位完全平等。而行政追偿关系中的追偿者与被追偿者是行政隶属关系,两者的地位是不平等的。基于这种行政隶属关系,有权机关在追偿损失时,还有权给被追偿者以行政处分,构成犯罪的,还应追究刑事责任。民法上的追偿权则无此特点;再次,民法设立追偿制度的目的是通过追偿损失保护追偿人的合法利益,以平衡连带债务人之间的利益,所以它以追偿损失为其全部内容,在实践中大都是全额追偿;而行政追偿的主要目的却不在追偿损失上,它是国家对行政公务人员的监督管理权的一部分,其主要目的是通过追偿对严重违法的公务人员予以惩戒,促使行政公务人员忠于职守、尽职尽责,以确保国家机器的正常运转,保障公民、法人和其他组织的合法权益,平衡国家、公务人员和受害人三者之间的利益。在实践中,以部分追偿为原则,以全额追偿为例外;最后,由于民法上的追偿者与被追偿者地位平等,任何一方都不具有强制对方的地位,所以民法上的追偿争议只能通过协商或者诉讼进行解决。而在行政追偿争议中,由于二者之间具有隶属关系,赔偿义务机关无需征得被追偿人的同意,也不必诉诸法院,就可以基于其职权单方作出追偿决定。
二、行政追偿权的构成要素
行政追偿权的构成要素又称国家行使追偿权的条件,即国家在何种情况和条件下有权向公务人员或者向委托的组织和个人行使追偿权。国家享有追偿权,但这种追偿权并不是在所有的行政侵权损害赔偿中都存在,也就是说,并非所有的行政损害赔偿责任都必然导致国家行使追偿权。行政追偿权的行使必须满足一定的条件,即追偿权构成要素,否则追偿权不能成立。
我国理论界关于追偿权的构成要素目前主要有二要素说和三要素说。二要素说认为,“国家行政机关行使追偿权必须具备两个条件:(1)赔偿义务机关已经向受损失的公民、法人和其他组织支付了赔偿金或返还了财产,或恢复了原状;(2)行政机关及受委托的组织和个人对加害行为有故意或重大过失。”[2(154)]三要素说又分为两种:一种认为“国家行政机关行使追偿权的条件有以下三个:一是受害人的损害必须是由该机关的公务员在执行职务的过程中造成的;二是公务员对致害行为有故意或重大过失;三是赔偿义务机关已经向受害人实际履行了赔偿义务。”[5]另一种意见认为追偿权必须满足的条件为:“(1)行政机关已经赔偿了受害人的损失;(2)只能向有故意或重大过失的公务人员或受委托的组织或个人行使追偿权;(3)应符合时效和程序的要求。”[6]由此可见,目前理论界仅对“赔偿义务机关已实际履行了赔偿义务”和“公务人员对加害行为有故意或重大过失”两点达成了共识,因为这两个要件法律已有明确规定,其他要件仍处于争论中。笔者认为,将追偿时效和程序作为追偿权的构成要件是不妥的,因为追偿权构成要件是追偿权是否成立的问题,而追偿时效则是指追偿权超过一定的期限而丧失的问题,程序是追偿权具体行使的方式、步骤,不能将三者混为一谈。
根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定,笔者认为我国行政追偿权的行使必须具备以下要素:
1、从外部行政法律关系的角度看,必须是行政主体的具体行政行为侵犯了相对人的合法权益,并造成损害,而行政侵权的实际主体是行政公务人员。首先,根据相关法律的规定与行政法学理论,行政公务人员的纯粹个人侵权行为应自己承担民事责任,不存在国家赔偿的问题,所以也不能产生追偿。其次,根据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定,行政主体的抽象行政行为不属于人民法院的受案范围,即使造成了损害,国家也不予赔偿,更谈不上追偿。在我国目前只有具体行政行为——行政主体运用行政职权,就特定的事项对特定人的权利、义务所作出的行政行为才能成为司法审查的对象,但行政主体的具体行政行为造成公民、法人或其他组织合法权益损害时,相对人才有权请求行政赔偿,国家在赔偿相对人损失后才能行使追偿权。当然,随着社会的进步与民主、时代的变化与发展,抽象行政行为也可以成为司法审查的对象,西方的有益经验我国也可以借鉴。一旦抽象行政行为纳入了司法审查的范围,即行政相对人可以要求国家赔偿,行政追偿的范围也应相应地扩大。
根据行政法的理论和有关法律法规的规定,公务员和行政机关委托的组织或个人只能以行政主体的名义做出行政行为,其所产生的法律后果亦由该行政主体承担。任何人只对因自己的违法导致的侵权损害的后果负责,行政公务人员也不例外,他们只对自己的职务行为的违法后果负责。如果侵权主体是行政主体本身,尽管从表面上,损害结果也是由特定公务人员的行为所造成的,但它只产生国家赔偿不产生行政追偿。[7]这与1995国务院颁布的《国家赔偿费用管理办法》第10条的规定相吻合,即“财政机关审核行政赔偿的义务机关的申请时,发现该赔偿义务机关有故意或者有重大过失造成国家赔偿的,或超出国家赔偿法规定范围和赔偿标准的,可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或者全部国家赔偿费用。”
2、行政公务人员违法行为与损害结果有直接因果关系。行政赔偿法中的因果联系比民法中的因果联系要复杂的多。在民法中,一般认为,一个损害结果的出现只要是某一行必然引起的,就认为二者之间有因果联系;而在行政法中,因果联系却时而表现地比民法中严格,时而表现地比较宽松。比如,某一歌星赶去其个人演唱会,执勤交警酒后将其非法扣留,导致该歌星无法登台演出而损失几十万元。按民法学原理,二者肯定是有因果联系的,但在行政法学理论中,却不认为其具有直接因果联系,不能获得国家赔偿,所以也不会产生追偿。有时,行政赔偿法中的因果联系又表现地比较宽松,如某人在大街上被人殴打,执勤警察却视而不见,导致此人重伤,花去医疗费两万元。后来此人状告公安局失职,要求国家赔偿。法院认为,被告没有依法履行其保护公民人身财产安全的义务,直接导致原告的经济损失,故判决被告承担赔偿责任。公安局履行赔偿义务后,自然应当向执勤警察行使追偿权。由以上两个案例看出:一、行政公务人员违法行为的外在表现就是行政主体的行政行为,其因果联系的标准就是行政赔偿中的因果联系标准,二者必须保持一致,否则就有可能出现某案件没有行政赔偿就发现追偿的情形;二、行政追偿中,被追偿人的行为与损害结果的因果联系是一种直接联系,必须是由被追偿人的违法行为直接导致的损失,才可以要求行政赔偿,赔偿义务机关履行赔偿义务后才可以向违法行政公务人员进行追偿;三、违法行政公务人员的行为与损害结果之间的因果联系中,这个“因”既可以是作为也可以是不作为,这个“因”是以行政公务人员所承担的特定的职责为前提的,凡违背了其所承担的法律义务,即视为违法侵权行为。因果联系实质上就是行政公务人员与行政主体及相对人的权利义务关系,只要行政公务人员违背了对权利(力)人所承担的特定义务,并直接造成的损失,就应该对其进行追偿。总之,行政追偿中的因果联系与民法中的因果联系大相径庭,绝不可机械套用。
对行政公务人员进行追偿时,我们还应考虑另外一种因果联系,即侵害事件发生的原因与违法行为之间的联系。实践中,许多侵害事件发生的原因是复杂的,往往是许多因素综合引起的。违法具体行政行为的形成,除了行政公务人员的主观故意和过失外还存在着许多其他因素,这些因素大都来自行政相对人,并对违法具体行政行为的形成起着促进和加剧的作用,如行政公务人员的殴打行为可能是由于相对人的出言不逊及粗暴行为引起的,错误的拘捕可能是由于相对人故意隐瞒实际情况所致。在确定追偿程度时,这些诱发行政侵权行为的因素就应当被考虑,尽量客观公正地对行政公务人员进行追偿。
3、赔偿义务机关已代表国家向受害人支付了赔偿费用或履行了赔偿义务。比如已经支付了赔偿金,或已采取了返还财产、恢复原状的措施。追偿的目的一方面是为了监督行政主体及其公务人员的职务行为,另一方面还在于弥补由于行政赔偿而给国家财政造成的财产损失。只有当国家实际上已经向受害人履行了赔偿义务,从而使受害人的赔偿请求权归于消灭而自身遭受损失的前提下,才能向公务人员追偿。在行政主体履行赔偿义务之前,追偿权只是一种抽象的不确定的权力,国家不能实际行使。[8]国家只有在赔偿受害人损失后才能行使追偿权。根据《国家赔偿法》25条和30条的规定,国家赔偿的方式有6种:支付赔偿金、返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉和赔礼道歉。并非每一种国家赔偿方式都会产生行政追偿,只有国家遭受了实际的经济损失才可以向行政公务人员行使此项权力。依此标准,只有前三种追偿方式才可产生行政追偿,而且对第一种赔偿方式的追偿只能以实际支付的赔偿金额为限,第二、三种也只能以行政机关在返还财产和恢复原状过程中的实际支出为限。消除影响、恢复名誉和赔礼道歉,由于无法具体量化,也没有给国家造成直接经济损失,不能追偿。
4、行政公务人员主观上有故意或重大过失。与行政赔偿的归责原则——违法责任原则不一样,追偿权的行使适用重大过错责任原则,即公务人员的职务行为有故意或重大过失为追偿权成立的要件。关于故意和过失的内涵,《国家赔偿法》、《行政诉讼法》均未作出界定,我们可以借用刑法学的过错理论。所谓故意是指公务人员在执行职务时,明知自己的行为是违法的且会对相对人的合法权益造成侵权损害结果,并希望或放任这种结果发生的心理状态,分为直接故意和间接故意,如公务员出于特权思想、打击报复、索取贿赂等不良动机和目的,故意作出违法行政行为,因而造成相对人合法权益损害的。所谓过失,是指公务人员在执行职务时,应当遇见到自己的行为可能发生侵权损害的后果,因为疏忽大意而没有遇见,或者已经预见但轻信能够避免,以致发生这种结果的心理状态。包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。重大过失责任通常表现为责任者主观上严重不负责任,其所实施的行政侵权行为及造成的损失是直接是因这种严重的不负责所致。故意和过失区分标准无论是在理论上还是在实践中都是明显的,容易掌握。但重大过失和非重大过失的界限却没有如此清晰,在决定行政追偿的过程中还应谨慎地综合判断。
以上四个要素必须同时具备,国家才可以向公务人员行使追偿权,缺一不可。
三、追偿的程序与救济
行政赔偿的追偿程序是指行政主体在向公务人员追偿赔偿费用时所要遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。关于追偿的程序《国家赔偿法》没有作具体的规定。司法部、最高人民检察院和最高人民法院制定的各部门实施国家赔偿法的办法中,对赔偿的追偿程序作了“另行规定”的说明,这就需要在理论上进一步的探讨,在实践中不断摸索。
(一)追偿时效问题
追偿权是一种期待权,依据一般法理,任何期待权的行使都应有时效限制,以免使双方权利义务一直处于一种不确定的状态。所以追偿权的行使,也应受时效的限制。如果对被追偿人迟迟不进行追偿,就可能造成举证困难、追偿权难以行使等困境。为了保障追偿制度能够有效实施,世界上不少国家都对追偿时效作了明确的规定。奥地利《国家赔偿法》第6条2款规定:“偿还请求权自官署向被害人表示承认或自有损害赔偿义务判决确定时起6个月消灭实效。”德国的国家赔偿法也规定了3年为追偿实效。瑞士《关于联邦及其机构成员和其公务员的责任的瑞士联邦法》第21条也规定:“联邦对公务员的追偿请求,时效为从认定或法院确定联邦的损害赔偿义务之日起1年;无论如何,从公务员为该损害行为之日起10年以后,时效消灭。”[9]由于我国《国家赔偿法》制定之初理论界还未给予必要的重视,实践中更无经验可谈,所以我国国家赔偿法没有对追偿时效作出规定,但这并不意味着追偿权的行使不应受时效的限制。借鉴外国已有的法律规定以及我国已有的法律法规对时效的规定,追偿时效应以3个月为宜,即从赔偿义务机关履行了赔偿义务之日起,应在3个月内向公务人员做出追偿或不追偿的决定。拖延过久,不但与行政效率原则相悖,而且使被追偿人一直处于一种不确定的状态,致使其无心做好本职工作,进而影响其执法的积极性与质量。追偿时效之所以“从赔偿义务机关履行了赔偿义务之日”起算,而不是借鉴外国“自官署向被害人表示承认或自有损害赔偿义务判决确定时”起算,是因为无论是行政机关的决定还是法院的判决,都可能由于行政机关的自我监督纠错机制或法院的上诉、审判监督机制的启动以及国家赔偿请求人放弃权利而改变。只有履行了赔偿义务后才能符合追偿权的构成要素,追偿权方能成立。
(二)关于追偿的具体程序
我国国家赔偿立法并没有对赔偿程序进行规定,综观世界各国的立法,追偿程序主要有以下几种:[10]
其一,通过内部程序追偿。国家机关承担赔偿责任之后,由国家机关其与公务员之间的特别权力关系进行追偿。其二,通过独立的诉讼程序追偿。在行政机关履行了赔偿义务之后做出追偿决定,如果被追偿人不自觉履行追偿义务,赔偿义务机关有权向法院提起追偿诉讼。其三,通过协商、诉讼程序追偿。在行政机关承担了行政赔偿义务之后,可与被追偿人进行协商,如协商不成或达成协议后被追偿人拒不履行协议,赔偿义务机关可向法院提起追偿诉讼。其四,通过附带诉讼的方式追偿。在请求人提起的行政赔偿诉讼中,如果赔偿义务机关认为公务人员应当承担部分或全部的赔偿责任,可以提起追偿诉讼,法院可以将追偿诉讼和已经提起的行政赔偿诉讼并案处理。
上述四种程序各有利弊。在我国的行政的追偿实践中,应当从我国的实际情况出发,来设计具体的追偿程序。由于行政追偿行为是一种内部行政行为,所以我国行政追偿程序主要是通过内部行政程序进行。根据外国行政追偿立法的有些规定,结合我国国家赔偿制度的实施现状,追偿程序主要应包括以下几个方面:
(1)立案与告知程序。追偿程序要通过对追偿案件的立案方能启动,赔偿义务机关在认为应当追偿时,即予以立案。立案应有一系列法律文书形式,如立案表、卷宗等。赔偿义务机关在立案准备行使追偿权时,应以书面形式告知被追偿人,并告知立案的事实与依据以及被追偿人在即将的调查程序中享有的权利。
(2)调查程序。赔偿义务机关应指派专门机构或部门对案件进行调查,重点调查有关公务人员在违法具体行政行为中个人过错责任的性质、对所造成损失的过错范围、过错起因以及该公务人员个人家庭经济状况等。调查中,必须听取被追偿人的意见,被追偿人有权质证、申辩。在追偿数额较大时,还应当举行听证会,让被追偿人充分行使辩解权。
(3)决定与送达程序。调查与裁决应当分离,案件事实调查清楚后,调查人员应将调查结果交裁决机构或部门。在调查中被追偿人的申辩意见、减免追偿金额的申请以及追偿金额较大时举行听证的要求都应一并提交。裁决机构在听取两方面意见后,决定是否追偿及追偿金额,并作出书面追偿决定。追偿决定书的最后还应明确告知被追偿人不服追偿决定的救济途径及期限。追偿决定书必须送达被追偿人,始产生效力。
(三)追偿争议的解决途径
从行政行为的角度看,行政追偿是一种内部行政行为,其目的重心在于对有故意或重大过失的公务人员予以惩戒,《行政诉讼法》和《行政复议法》目前是将行政追偿争议排除在受案范围之外的。《行政诉讼法》第12条明确规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不是人民法院的受案范围。《行政复议法》第8条第1款规定“不服行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”被追偿人对追偿决定不服,只能依据《国家公务员暂行条例》第81条的规定“在接到处理决定的三十日内向原处理机关申请复核,或者向同级人民政府人事部门”“及监察机关提出申诉”。
至于追偿的可诉性问题,笔者认为应予以确立,理由有二:第一,扩大行政诉讼的受案范围,将一部分抽象行政行为与针对公务人员的重大人身、财产权益的内部具体行政行为纳入司法审查,已成为理论界的一致呼声,因为诉讼程序是保障被追偿人的合法权益的最有效也是最终途径。第二,将追偿争议纳入行政诉讼受案,也有助于赔偿义务机关通过诉讼对某些特殊被追偿人进行追偿,如被追偿人调离单位、离退休、受委托的组织或个人解除委托等情况。目前理论界有人提出将追偿争议分为“国家公务员不服追偿决定的”、“受委托的组织和个人不服追偿决定的”和“国家赔偿义务机关不服本级人民政府的追偿决定的”三种,并分别提出了三种不同的解决程序,[11]具有一定的合理性,但人为地使追偿程序复杂化,不利于追偿机关和被追偿人了解和把握。还有一种观点,提出追偿争议“干脆完全由司法程序解决,以体现法制的统一性和公正性”。[12]这种观点未免过激,因为这样做不仅大大降低了追偿争议解决的效率,增加了成本,同时也难免有司法权侵犯行政权之嫌,与现代社会要求一个高效率强有力的政府是背道而驰的。合理的做法应该是:被追偿人对追偿决定不服,首先可以向同级人民政府的人事部门或监督检查机关申诉,或向其领导机构或人民政府申请复议,对申诉的处理决定或复议决定仍然不服的,可以向人民法院提起行政追偿诉讼。
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[1] 在行政责任是否包括行政相对人违反行政法所应承担的责任问题上,理论界至今未能达成一致。参胡建淼、金伟峰主编《行政法学(教学参考书)》,法律出版社2000年版,52页。
作者:君中律师事务所 邹效顺律师